按照中央统一部署，中央企业外派监事会已于2018年上半年完成了改革划转，省一级监事会改革划转工作在年底之前完成。下一步大型国有企业集团层面霓建日常监督机制有何必要性？新的日常监督机制具体如何设立？笔者对上述问题试作讨论分析。
( 作者：四川省国资委 张斗俊)
《深化党和国家机构改革方案》规定，“国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，相应对派出审计监督力量进行整合优化，构建统一高效审计监督体系…‘不再设立国有重点大型企业监事会”。
按照中央统一部署，中央企业外派监事会已于2018年上半年完成了改革划转，省一级监事会改革划转工作在年底之前完成。下一步大型国有企业集团层面霓建日常监督机制有何必要性？新的日常监督机制具体如何设立？笔者对上述问题试作讨论分析。
外派监事会改革划转原因分析
外派监事会监督具有近距离性、全过程性、主动性、即时性、动态性等特征和优势，为其他监督力量明显欠缺或根本不具备。
应当讲，多年来监事会的确发挥了作用，给企业揭示了问题和风险，促进了企业规范运作和国有资产保值增值。这次改革方案，虽然出乎了很多人包括国资委和监事会从业人员的预想，但细思之，确有诸多合理考量。
一是监事会与其他外部监督力量之间存在重叠和矛盾。
现阶段，对国有企业的监督有“四驾马车”之说，除了监事会，还有审计、纪检和巡视。
它们之间确实存在着一定程度的重叠重复，甚至矛盾冲突。如国务委员王勇在作关于国务院机构改革方案的说明时所表述，“为整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督果，构建统一高效审计监督体系。”
而长时间以来，外派监事会监督本身的特征和优势并未充分体现出来。
二是监事会监督企业的作用发挥受限。领导和管理体制不顺，呈现出“政府很少管，国资委无法管，国有企业监事会工作办公室无力管”的局面。
权威性不强，审计、纪检、巡视的权威性明显要高于监事会，监事会监督成果难以得到确实的运用和执行。
内容过于宽泛，既要监督财务，又要监督生产、经营、管理，既要监督项目决策，又要监督项目实施，既要监督企业组织体，又要监督企业负责人，既要监督集团层面，又要监督分支机构，几乎涵盖了企业的方方面面。
另外，还存在监督程序性不够和队伍专业性不足的问题等等。
三是监事会在监督效果比较上处于下风。
以外派监事会与审计对照为例，二者都是由本级政府所设立，对政府负责和报告工作。
审计重在点状监督、事后监督；外派监事会重在网状监督、事前和事中监督。审计发现的问题在审计报告中清晰可见，而外派监事会在日常监督过程中就揭示了问题、提示了风险，企业往往及时地予以了纠正。
也就是说，审计的贡献在于把问题逐一罗列出来并予以处置，而外派监事会的贡献则在于阻止了问题发生，提前化解了风险，使得损失得以避免或减轻。
但是在外界看来，似乎是审计能够发现的问题，监事会都发现不了，显然这种评价对监事会是很不公平。
四是政府对监事会的领导和管理非常有限。
虽然监事会名义上是政府的监事会，由政府向企业派出，对政府负责和报告工作，每年都向政府报送监督检查报告，但是政府往往只做十分有限的处理，管之甚少。
以四川省为例，2016 - 2018年，省政府只是在常务会议上安排一项议题听取监事会年度检查情况汇报；在其他年份，都是由相关领导在报告上作出原则性、概要性批示。
对于监事会自身存在的问题以及揭示的国有企业问题，通常部不作具体研究处理。在安徽等省，监事会检查报告甚至不报送省政府，只供国资委内部参阅和使用。
综上，外派监事会跟审计、巡视等监督力量之间存在职能上的重叠交叉矛盾，在外界眼中监督效果也不及后者；由于制度、体制和机制设计上的缺陷，监事会作用发挥得很不充分；监事会虽为政府直接派出，但政府对监事会的具体领导和管理甚少，而是将其置于国资委“代管”之下，严重弱化了监事会的地位和职能。
企业集层面重建日常监督机制的必要性
外派监事会改革划转完成后，大型国有企业集团层面留下一个空白，如何做好衔接和处理？笔者认为应遵照《公司法》精神和要求，重建以内设监事会为核心的日常监督机制。其必要性如下：
一是日常监督本身具有价值。像前文所述，日常监督的关注焦点不在于等问题发生、造成后果后再去查办案件和处理某些人，而是重在事前防范、事中纠偏，耍在问题发生之前或发生过程中指出问题和风险所在，及早化解、处理，将不利后果扼杀于摇篮。
二是企业集团层面不应出现监督真空。外派监事会在了解企业、传递信息、发现问题、提示风险、威慑震慑等方面发挥了作用，是国资委抓好国企改革发展和国资监管的重要依靠力量。外派监事会划转后，势必在企业集团层而出现真空地带，客观上需要一个替代机制加以填补。
三是内设监事会是一项成熟制度。在德国、日本等大陆法系国家，监事会是公司监督机制的核心，已被证明是行之有效的制度安排。监事会拥有公司经营知情、重大决策否决、业务执行阻却、临时股东大会召集、特定情况下代表公司等职权。
主要借鉴日本“单层制”做法，我国《公司法》设立。
了监事会制度。当前，二级及以下国有全资、控股和参股公司基本上都设立了内设监事会，已成为法人治理结构的“标配”，但作用发挥却差强人意，具有很大的改进和提升空间。
四是重建内设监事会具有便利性。从1993年《公司法>颁布实施至今，内设监事会已走过25个 年头，其中既有得又有失，既有经验又有教训。相比另外建立一个全新的日常监督机制，重建内设监事会是效率更高、成本更低、效果最为显著的选择。
重建内设监事会的总体思路和实施要点
大型国有企业集团层面拟重建的内设监事会，一方面要有别于外派监事会，克服外派制度客观存在的体制机制不顺、激励约束不足等弊端；另一方面也要有别于目前已经在运行的内设监事会，关键是能够在公司治理、企业内控中切实发挥出监督制约作用，不再是花瓶一样的摆设。
一是在国资委主导下重建临事会。监事会主席及监事会成员由国有企业的出资人代表即国资委，按照市场化、专业化标准挑选和任命，明确为企业编制、企业身份。
二是保持监事会监督独立性。监事会对国资委负责和报告工作，由国资委进行考核、评价，其职级晋升及薪酬待遇由国资委决定，确保监事会对企业集团层面董事会和高管层独立开展监督。
三是因企制宜灵活设置监事会（监事）。对资产规模大、业务开展复杂、分支机构众多的企业，原则上设5人或3人监事会；对较小或较简单的企业，可只设1名监事。
四是建立完善激励约束机制。监事会成员的薪酬水平跟所在企业的绩效挂钩，监事会主席比照企业副职，监事比照企业中层正职。
对考核评价为优秀的监事会成员，在确定派驻企业时赋予其一定选择权。建立淘汰机制，对考核评价不合格者，使其淘汰出局。
五是对监事会真正给予重视。只有当企业出资人代表国资委特别是国资委主要领导真正重视了监事会才能对企业董事及高管真正实施监督。
只有当企业决策层特别是企业“一把手”真正重视了，监事会才能对企业中层及日常经营管理真正发挥监督作用。
六是监事会高质量高效率运转。要建立和完善组织架构，做到有领导负责、有部门牵头、有人员办事。要有清晰明了、具有可操作的工作制度、工作规则和工作流程。
要常态化、程序化开展工作，能够真正发现问题、揭示风险。对这些问题和风险耍切实加以整改纠正，整改不力者予以追责、问责。
