本文梳理城市更新领域核心政策、多元资金申报要点、全流程实操路径与全产业链协同模式，可助力地方政府、城投平台、国企、设计院与建筑企业高效推进项目合规落地与资金闭环。

一、政策导向与2026年资金支持格局

2025年中办、国办印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确了城市更新的顶层设计，确立了“政府引导、市场运作、公众参与”的可持续模式，为各地项目谋划与申报划定了核心框架，同时明确鼓励“策划-设计-建设-运营”全链条一体化实施，支持具备全周期服务能力的设计院、建筑企业深度参与城市更新项目，为项目合规落地、资金申报、提质增效提供全流程技术与实施支撑。

2026年作为“十五五”开局之年，城市更新领域资金支持力度持续加码，形成了“财政资金引导、专项债支撑、特别国债赋能、市场化资金补充”的多元化投融资体系。其中，2026年中央预算内投资总额7550亿元中，超750亿元专项用于城市更新与新型城镇化建设，重点支持民生补短板类项目；超长期特别国债持续向城市更新领域倾斜，重点支持地下管网、片区综合更新等重大项目；地方政府专项债全年预计规模超3.8万亿元，城中村改造、片区综合更新为核心支持方向，成为项目融资的主力渠道。

二、核心资金渠道申报实操要点

（一）中央预算内投资（无偿补助类核心渠道）

支持方向：重点覆盖城镇老旧小区改造、历史文化街区保护、城市地下管网更新改造、市政基础设施补短板等纯公益、准公益类项目，优先支持群众需求迫切、前期工作成熟、技术方案完善的民生项目。

申报核心要求：项目必须提前纳入省级及以上城市更新规划、国家重大建设项目库与三年滚动投资计划，完成立项、可研、用地、规划、环评等全流程审批手续，同步提供地方配套资金承诺函与财政承受能力评估报告。具备甲级资质的设计院出具的可行性研究报告、技术方案与绩效目标论证文件，是项目通过省级评审、争取中央资金的核心支撑；具备同类项目业绩的建筑企业提前出具的建设实施方案，可显著提升项目申报的竞争力与落地可行性。

额度与申报节点：单个项目最高支持额度可达1亿元，中西部地区中央资金占比最高可达80%；申报窗口分为上年度12月-本年度1月提前批、2-3月常规批，需按批次完成逐级审核上报。

（二）超长期特别国债（低息长期资金核心渠道）

支持方向：聚焦城市地下管网（供水、排水、燃气）更新、内涝治理、综合管廊建设、重大片区综合更新等兼具民生保障与战略意义的项目，优先支持符合绿色低碳、智慧化发展导向的重大项目。

申报核心要求：项目需符合国家重大战略导向，前期手续完备，具备明确的建设内容、可落地的技术方案与清晰的绩效目标，自筹资金比例不低于30%，严禁用于纯房地产开发项目。设计院可通过专项技术方案设计，强化项目的战略价值与民生属性，匹配特别国债的支持导向；大型建筑企业可凭借同类重大项目的施工业绩与履约能力，为项目审批提供核心信用支撑，同时提前锁定建设周期与投资概算，保障项目绩效目标按期达成。

额度与期限：单个重大项目支持额度最高可达50亿元，资金占比最高可达总投资的70%，期限最长30年，利率显著低于市场同期水平，2026年核心申报窗口为4月，审批截止节点为5月。

（三）地方政府专项债（项目融资主力渠道）

支持方向：重点覆盖城中村改造、片区综合更新、保障性租赁住房建设、老旧小区经营性配套改造等具备稳定收益、可实现收益与融资自平衡的项目。

申报核心要求：需规范编制“一案两书”（实施方案、财务评估报告、法律意见书），项目收益需覆盖融资本息1.1倍以上，可将土地出让收益、商业运营收入、物业租赁收入等纳入收益来源；严格执行专户管理、专款专用，严禁重复申报、虚报项目。设计院可通过方案优化，合理统筹经营性空间与公益性配套，最大化挖掘项目可运营收益，确保收益覆盖倍数达标；建筑企业可提前参与投资测算与建设方案优化，精准锁定建设成本，避免概算超支导致的融资方案失效，同时可凭借自身资质与资源，协助完善“一案两书”相关支撑材料。

额度与申报节点：单个项目最高支持额度可达50亿元，专项债可作为项目资本金，上限为25%-30%；按季度开展申报终审，1-3月、7-9月为全年发行高峰，需提前完成项目入库与材料编制。

（四）市场化投融资创新渠道

除政策性资金外，可结合项目属性合规拓展市场化融资渠道：一是合规构建政企合资模式，由城投平台与具备资金实力的建筑企业、社会资本共同成立项目公司，负责项目全周期操盘，按股权比例分配收益，严禁政府兜底、承诺固定收益；二是推广特许经营模式，通过竞争性方式授予项目特许经营权，期限一般20-30年，适用于智慧停车、老旧街区商业运营等具备稳定现金流的项目，设计院、建筑企业可联合运营机构组成联合体参与投标；三是探索REITs发行路径，提前开展Pre-REITs资产培育，聚焦老旧厂区转型产业园、低效楼宇升级运营等具备持续稳定现金流的资产，设计院可提前按照REITs发行要求优化资产设计，建筑企业可通过标准化建设保障资产合规性，提前规范财务核算，满足公募REITs发行的硬性指标。

三、国企/平台公司项目落地全流程路径与全产业链协同模式

（一）前期谋划：设计院前置介入，锚定合规与申报双底线

项目启动前需完成全面城市体检，形成问题清单、需求清单与改造清单，杜绝大拆大建，严格落实“留改拆”并举的原则。此阶段需优先引入具备城市更新全流程策划能力的甲级设计院，实现“策划先行、设计跟进”，而非传统的“先立项、后设计”：设计院可同步开展资产合规性前置梳理，重点排查产权清晰度、土地性质兼容性、资产可剥离性三大核心门槛，优先选择产权无纠纷、无抵押查封、调规成本低的存量资产；同时可结合资金申报要求，提前编制符合中央预算内投资、专项债、特别国债支持导向的项目策划方案、可行性研究报告与财务测算模型，从源头规避历史遗留问题与申报合规风险，大幅提升项目资金申报通过率。

（二）模式设计：建筑企业深度参与，构建收益平衡与可持续运营闭环

打破单一地块开发的局限，采用“片区统筹、肥瘦搭配”的模式，将公益性项目与经营性项目打包统筹，统筹规划区域内停车场、管网、公共服务配套等可经营资源，构建“公益先行、经营反哺”的收益平衡体系。此阶段需引入具备投建营一体化能力的建筑企业，提前参与项目模式设计与收益测算：建筑企业可凭借全链条服务经验，协助城投平台优化项目投融资结构，合规补充项目资本金；同时可结合自身产业资源与运营能力，提前规划项目运营方案，通过“产业+空间”的模式引入优质产业资源，以产业运营收益、长期物业收益反哺更新投入，破解“重建设、轻运营”的行业痛点。城投平台需同步转变角色定位，从传统代建方转向“统筹+监管+服务”的主导方，与设计院、建筑企业形成权责清晰、优势互补的协同格局。

（三）全流程管控：政企金企多方协同，加快项目落地见效

建立政府、城投平台、金融机构、设计院与建筑企业五方协同机制，提前对接金融机构明确融资要求，同步推进项目审批、方案设计、融资方案编制与建设准备，压缩项目落地周期。

• 设计院负责全过程设计管控，根据审批要求、融资条件与现场实际情况，动态优化设计方案，严控设计变更，避免概算超支；

• 建筑企业负责按照审定的方案与概算，推进项目标准化建设，严控工期、质量与安全，同步配合完成项目审计与绩效评价；

• 城投平台负责统筹协调、政策对接、资金监管与公众沟通，建立标准化的管控体系，确保项目建设内容与申报方案一致，绩效目标按期达成。

同步健全公众参与机制，将居民、商户意见前置到项目策划与设计阶段，通过共建共治化解项目推进中的矛盾纠纷。

四、设计院与建筑企业的核心参与模式与准入要求

（一）设计院的核心参与模式与能力要求

设计院是城市更新项目的“前端大脑”，需突破传统“画图设计”的单一角色，向“策划-设计-管控-咨询”全周期服务商转型，核心参与模式分为三类：

1. 全流程咨询+设计总承包模式：负责项目从前期城市体检、策划定位、资金申报咨询、可行性研究、方案设计、施工图设计，到建设阶段全过程设计管控、竣工交付的全流程服务，是目前大型片区综合更新项目的主流模式，可实现策划、设计、申报、建设的全链条闭环，大幅提升项目推进效率。

2. 专项申报咨询+设计服务模式：针对有明确资金申报目标的项目，聚焦中央预算内投资、专项债、超长期特别国债的申报要求，提供专项申报材料编制、可行性研究报告、技术方案设计等专项服务，助力项目顺利通过评审、获批资金。

3. 专项技术设计服务模式：针对历史文化街区保护、地下管网更新、绿色建筑改造、智慧化升级等专业性较强的细分领域，提供专项技术方案设计与技术支撑，保障项目符合专项政策与技术规范要求。

准入核心要求：需具备建筑行业（建筑工程）甲级、市政公用行业甲级等相关资质，拥有同类城市更新项目的策划与设计业绩，具备完善的全流程服务团队与财务测算、政策研究能力。

（二）建筑企业的核心参与模式与合规要求

建筑企业是城市更新项目的“落地核心”，需突破传统“施工总包”的单一角色，向“投建营一体化”全周期服务商转型，核心合规参与模式分为四类：

1. 设计采购施工总承包（EPC）模式：通过公开招投标程序，承接项目的设计、采购、施工全流程总承包工作，对项目的工期、质量、安全、造价全面负责，适用于前期策划完成、资金已落实的城市更新项目，是目前应用最广泛的合规模式。

2. 设计-采购-施工+运营一体化（EPC+O）模式：在EPC模式的基础上，叠加项目运营服务，负责项目竣工后一定期限内的商业运营、物业管理、设施维护等工作，提前将运营需求融入设计与建设环节，破解“建设与运营脱节”的痛点，适用于老旧街区更新、产业园转型、智慧停车等需要长期运营的项目。

3. 合规投建营一体化模式：具备相应资金实力与资质的建筑企业，与城投平台、社会资本通过公开招投标程序，共同出资成立项目公司，按股权比例承担项目的投资、建设、运营全周期工作，共享收益、共担风险，严禁政府方为项目融资提供兜底、承诺固定收益或回购安排，杜绝新增地方政府隐性债务，适用于大型片区综合更新、城中村改造等投资规模大、运营周期长的项目。

4. 联合体投标模式：建筑企业与设计院、运营机构、产业资源方组成联合体，通过公开招投标程序参与项目投标，整合各方优势资源，实现策划、设计、建设、运营、产业导入全链条协同，大幅提升项目中标竞争力与落地可行性，尤其适合投资规模大、专业要求高的复合型城市更新项目。

准入核心要求：需具备建筑工程施工总承包特级、市政公用工程施工总承包一级及以上相关资质，拥有同类城市更新项目的施工与运营业绩，具备完善的项目管理体系、风险管控能力与相应的资金实力。

五、合规风控核心要点

（一）严守隐性债务红线

严格区分政府投资项目与企业投资项目的边界，严禁以特许经营、政府购买服务、投建营一体化等名义变相举债，严禁政府为项目融资提供兜底、承诺固定收益、股权回购或最低收益保障，杜绝任何新增地方政府隐性债务的行为。建筑企业参与市场化投资项目，必须严格落实自负盈亏、风险自担的原则，不得要求政府方承担项目投资风险与偿债责任。

（二）严格规范招投标与合同管理

城市更新项目的设计、施工、监理、运营等服务，必须严格按照《招标投标法》相关规定执行，严禁应招未招、围标串标、虚假招标，严禁直接指定设计院、建筑企业等合作主体。需规范签订项目合同，明确各方权责边界、工期要求、质量标准、造价管控、付款节点、运营考核、违约责任等核心条款，严禁签订“阴阳合同”，杜绝合同纠纷与合规风险。

（三）强化全周期投资与财务管控

建立项目全生命周期财务评价模型，精准测算项目全周期的投入、收益与现金流，确保项目长期可持续运营。设计院需通过方案优化严控设计概算，杜绝“设计超估、施工超概”；建筑企业需通过标准化建设严控建设成本，严禁擅自变更设计、扩大建设规模、提高建设标准导致投资超支。严格规范资金使用，政策性资金必须专款专用，实行单独建账、独立核算，主动配合审计与绩效评价，杜绝资金挪用、截留等违规行为。

（四）规范产权与审批管理

严格落实城市更新项目法定审批流程，严禁未批先建、边批边建，规范处理历史遗留产权问题。设计院需在方案设计阶段严格落实历史文化保护、生态环保、消防安全等相关法律法规要求，提前完成专项评估与合规性论证；建筑企业需严格按照审定的设计方案与审批文件组织施工，确保项目建设全程合法合规，为后续资产确权、运营、融资与资产盘活奠定基础。